本文重點分析了海外PPP模式在組織機構(gòu)設(shè)置、項目管理、投融資體系建設(shè)三方面的做法和*經(jīng)驗，以期對PPP概念、應(yīng)用和管理有更深入的了解。zui后，針對我國智慧城市建設(shè)當前存在的突出問題，提出積極推廣PPP模式應(yīng)用，進一步吸引社會資本參與智慧城市建設(shè)，拓展投融資渠道，推動智慧城市長效化發(fā)展等相關(guān)建議。
一、我國推進PPP模式的背景與優(yōu)勢
政府社會資本合作(PPP)模式成為當前及今后一段時期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向，是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程不斷加快，地方債務(wù)風(fēng)險和城鎮(zhèn)化資金缺口逐漸顯現(xiàn)，成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。推廣運用PPP模式有利于增加資金來源渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目管理質(zhì)量和效率，開始成為國家財政部、發(fā)改委用于解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的新手段與新方向。
PPP模式的內(nèi)涵與基本模式
政府和社會資本合作(PPP)模式的基本內(nèi)涵是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率。廣義PPP模式包括購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長期合作關(guān)系。狹義PPP模式以股權(quán)合作為主，這也是當前政府主推的重點模式。
我國大力推進PPP政策并積極開展試點推廣
國家層面出臺系列規(guī)范文件，啟動PPP立法工作，遴選一批項目試點，積極推動PPP模式應(yīng)用推廣。國家層面先后出臺《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等系列PPP應(yīng)用規(guī)范性文件，對PPP模式基本定義、應(yīng)用范疇、可行性分析、操作模式、采購管理等內(nèi)容做出詳細規(guī)范性指導(dǎo)。2016年，國家財政部成立立法工作組并研究起草《政府和社會資本合作法(草案征求意見稿)》。國家發(fā)改委積極籌備建設(shè)PPP項目庫，先后發(fā)布兩批總計2531個PPP示范項目，總投資規(guī)模達到4.23萬億元。截至2016年7月底，已有619個項目簽約，總投資10019.1億元 。
二、發(fā)達國家與城市應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗
組織機制方面，建立由中央層面統(tǒng)一管理的組織架構(gòu)，制定和執(zhí)行嚴格的審計、績效評級機制
一是組建專業(yè)化PPP支撐服務(wù)機構(gòu)，專職負責(zé)為各地項目提供投融資、項目運作、風(fēng)險管理、等方面的。國家層面以在財政部設(shè)立PPP中心為主，其主要職能包括三個方面：提供PPP行業(yè)篩選、PPP 模式和沖突解決機制設(shè)計等政策建議；參與項目審核，提供和項目財政資金融資，增強市場投資人信心；搭建PPP政策和項目信息平臺，促進市場信息公開透明。地方層面以地方政府行業(yè)協(xié)會為主，主要負責(zé)為各地方政府提供PPP項目技術(shù)援助和評估服務(wù)。
二是建立完善的PPP項目管理流程規(guī)范，確保資金管理公開透明，權(quán)責(zé)劃分清晰可調(diào)整，有效規(guī)避風(fēng)險。以英國為代表，在項目談判環(huán)節(jié)，政府與私人部門以標準合同的形式詳盡規(guī)定合作方應(yīng)承擔的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項，重點強化涉及公私雙方的利益條款。在資金管理環(huán)節(jié)，由政府作為投資管理主體，對資金使用情況進行嚴格考核和跟蹤，定期公開資金使用情況。在項目運營環(huán)節(jié)，由項目參與主體組建項目委員會，負責(zé)對項目合約條款開展定期審核；設(shè)定專門的第三方仲裁機制，負責(zé)對項目合約條款進行動態(tài)調(diào)整，保證項目合作目標的一致性、公正性和有效執(zhí)行。
項目管理方面，以長期合作為導(dǎo)向，注重風(fēng)險分擔及收益分配模式設(shè)計，確保項目長期可運營
一是制定城市長期總體規(guī)劃框架，為PPP模式應(yīng)用提供基礎(chǔ)條件。政府制定面向未來較長時間段的城市總體規(guī)劃，從目的、任務(wù)、效果的角度明確城市未來發(fā)展愿景，并使之具備較強的法律約束力與規(guī)劃延續(xù)性，為市場參與PPP建設(shè)奠定可預(yù)期基礎(chǔ)。典型代表如《曼徹斯特(2010-2030)》、《阿姆斯特丹(2010-2040)》、《新加坡(2015-2050)》等。
二是執(zhí)行嚴格的項目評定標準，針對性設(shè)計因地制宜、切實可行的項目運營方案。通過嚴格評估決定項目采取PPP的財務(wù)可行性，以此為基礎(chǔ)，針對性設(shè)計合理的合營方案并嚴格執(zhí)行，確保項目運營的長效性。如美國印第安納波利斯市，通過特許經(jīng)營模式，將城市3631個停車咪表50年的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給施樂公司，由該公司負責(zé)該存量項目的整體維護和運營管理。在收益分成方面，設(shè)置了一個規(guī)定額度，當項目收入未達到該額度時，政府按30%分成;當超過該額度時，按60%分成。通過創(chuàng)新運營模式，實現(xiàn)各參與方多方共贏。
資金來源方面，以商行貸款和資本市場為主，輔以區(qū)域開發(fā)銀行、產(chǎn)業(yè)基金、財政資金等，形成多元化金融服務(wù)體系
PPP模式驅(qū)動項目融資模式由政府信用融資向“政府信用+項目資產(chǎn)”融資轉(zhuǎn)變，項目風(fēng)險逐步回歸到項目本身的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險上來，再輔以完整的契約體系和清晰的法律結(jié)構(gòu)，商業(yè)融資得以成為主要渠道，融資成本也大大降低。具體融資渠道包括：一是商業(yè)貸款，包括銀團貸款等。二是資本市場，包括地方政府發(fā)行的政府債券、項目收益?zhèn)⒐緜⒁约百Y產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。三是PPP基金，從市場來看主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。四是財政資金，政府通過財政資金注入占有項目公司一定比例的股權(quán)，將有限的財政資金直接投入項目建設(shè)，實現(xiàn)對項目方向的有效把控。
三、推動PPP模式在我國智慧城市領(lǐng)域應(yīng)用的建議
我國當前智慧城市建設(shè)以政府為推進主體全面鋪開，但由于缺乏對智慧城市系統(tǒng)性工程的認識，加之對于智慧城市運營模式考慮不足，導(dǎo)致部分城市智慧城市規(guī)劃盲目追求大而全，建設(shè)運營資金需求規(guī)模巨大；重建設(shè)輕運營，缺乏項目運營及收益模式設(shè)計等，部分項目難以為繼。為創(chuàng)新智慧城市發(fā)展模式，拓展智慧城市建設(shè)投融資渠道，破解智慧城市大規(guī)模投資和可持續(xù)運營困局，建議加快引導(dǎo)和推進PPP模式在智慧城市領(lǐng)域的試點應(yīng)用和推廣普及，促進智慧城市健康發(fā)展。
一是建立智慧城市多元化投融資體系，以模式創(chuàng)新促進融資擔保從政府信用向項目轉(zhuǎn)變，吸引企業(yè)通過商業(yè)銀行貸款、申請社會基金、發(fā)行企業(yè)債、項目收益?zhèn)刃问椒e極參與智慧城市建設(shè)，拓展項目資金來源，提高資金流的穩(wěn)定性。
二是提高智慧城市專業(yè)化運營水平，通過吸引社會資本參與智慧城市運營，發(fā)揮社會資源在項目管理、資金周轉(zhuǎn)、服務(wù)質(zhì)量提升等方面的專業(yè)優(yōu)勢，形成智慧城市項目長效化運營機制。
三是完善PPP項目第三方評價機制，降低項目運營風(fēng)險。聚焦智慧城市重大建設(shè)項目方案設(shè)計、合約制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入第三方考評機構(gòu)，定期評估項目實施情況，動態(tài)調(diào)整價格預(yù)案，確保利潤率處于合理空間。
作者介紹
劉小林：北京郵電大學(xué)工學(xué)碩士，現(xiàn)就職于中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所信息化應(yīng)用研究部，主要從事信息化應(yīng)用、互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市等領(lǐng)域相關(guān)政策研究、規(guī)劃咨詢和產(chǎn)業(yè)研究工作。
陳才：現(xiàn)任中國信息通信研究院規(guī)劃所信息化部副主任，工程師，博士。研究領(lǐng)域包括信息化、智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)、下一代網(wǎng)絡(luò)等方面規(guī)劃與咨詢工作。近年來共獲院級技術(shù)獎勵二項，所級技術(shù)獎勵五項，在國內(nèi)外公開發(fā)表論文10余篇，參編專著2部。作為研究院智慧城市領(lǐng)域的負責(zé)人，參與了國家信息化政策研究、規(guī)劃制定和重大項目推進工作，承擔了多項部、省、市級課題和項目。
